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_起底TPP谈判内幕(图)

2017-11-18 14:59
编者按

编者按

经过长达五日五夜的密集闭门谈判,美国、日本和其他十个泛太平洋国家取得实质性突破,就TPP达成一致。此举被外界普遍解读为美国在亚太地区经贸战略的重要一环。

事实上,各方已就TPP协议的内容进行了长达5年多的马拉松式谈判。美国早在小布什政府时期就已经开始筹划这一贸易协定,背后的动机何在?令人意外的是,在约20个小时之内,12国贸易部长们实现了从达成过渡协议到最终协议的升级。其中究竟发生了什么样的故事?

导读

企业研究所亚洲问题研究员、贸易政策专家西塞斯对21世纪经济报道分析说:“美国承受着巨大的政治压力来完成谈判,因为美国大选的政治周期就要来了。如果再拖一个月,协议能不能获得投票机会都非常不确定。”

特派记者 陆振华 亚特兰大、华盛顿报道

亚特兰大当地时间10月5日(周一)上午9时,本轮泛太平洋伙伴关系(TPP)协议部长级谈判新闻发布会现场。几乎每一家到场的媒体,都认为12国贸易部长们将会宣布达成一个起到过渡作用的原则性协议。

这种预期是如此的有根有据。就在前一天的周日中午,日本经济产业大臣甘利明(Akira Amari)和墨西哥经济部长瓜哈尔多( Ildefonso Guajardo)还走出戒备森严的会场,向团团围拢来的记者们散布此类消息。

甘利明对日本媒体透露,原则性协议已经达成;瓜哈尔多则表示,墨西哥最关心的汽车原产地规则已经没有问题,我们正在取得进展,期待当天会达成协议。

作为东道主,美国白宫贸易代表办公室(USTR)也高兴的宣布,当天下午4时就将举行记者会,宣布本轮亚特兰大会议的谈判成果。但是既定的记者会一直没有召开,直到新消息传来:部长们当晚还要进行最后一次全体会议,改而将在周一上午共见记者。

此时,部长们已经被关在这座美国南部城市市中心的酒店里密谈5天;不时有反对TPP的抗议人士乔装打扮,突破警戒,又迅速被警方或友好或强力带走。在密闭的谈判大门之后,看起来即便三大难题之一的汽车原产地规则得到了解决,另外两大难题——加拿大奶业市场准入和美国生物制药专利保护期——都会被无情的拖入下一轮谈判。

直到10月5日上午,记者会更换了地点。除了12个谈判方的贸易部长坐上主席台,各国代表团的其他工作人员也占满了会场三分之二的座位;只有三分之一留给媒体。除美国之外,其余11国按照英文国名的首字母排序就坐;作为主导谈判的美方代表,手握极大自主权的白宫首席贸易谈判手弗罗曼(Michael Froman)照惯例坐在中间。

53岁的弗罗曼很快的略过寒暄之语后说:“我们(12国的贸易部长们)很高兴的宣布,我们已经成功的完成了泛太平洋伙伴关系(协议)的全部谈判。”

答案揭晓:不是过渡协议,是最终协议;不是仍需谈判,是全部谈完。这意味着,从10月4日中午到5日早晨,贸易部长们在约20个小时之内,实现了从达成过渡协议到最终协议的升级。

按照澳大利亚贸易部长罗博(Andrew Robb)的说法,12个谈判方在7月底夏威夷部长级会议时,就已经完成了98%的谈判。这意味着,亚特兰大会议只要解决最后2%的难题就能宣布大功告成。这2%的突出难题主要包括美加日墨就汽车原产地规则的谈判,针对加拿大奶业市场准入的谈判,以及针对美国生物制药专利保护期的谈判。

“回望过去几天,我们已经解决了这些难题。但是有些决定的做出,仍然是今天早晨5点的事情。”弗罗曼在最后的记者会上说。

“美国承受着巨大的政治压力来完成谈判,因为美国大选的政治周期就要来了。”企业研究所(AEI)亚洲问题研究员、贸易政策专家西塞斯(Derek Scissors)对21世纪经济报道记者分析说:“如果再拖一个月,协议能不能获得投票机会都非常不确定。”

西塞斯表示,也许他们做了一些坏的决定来结束谈判,但这是必须的。“到了最后,想要谈成,就要吞下一些可怕的东西(做出妥协)。”

汽车原产地规则:日本成赢家

汽车原产地规则是最先得到解决的。早在亚特兰大会议的第三天10月2日,墨西哥经济部长瓜哈尔多就公开释放了消息。

当天晚间约8时,走出会场吃晚餐的瓜哈尔多被记者团团围住。瓜哈尔多称,在汽车原产地规则的谈判上,“我猜不会是个问题”。

《日本时报》(the Japan Times)当天引用匿名消息源报道说,日本、美国、墨西哥与加拿大四国已就汽车原产地规则达成了一致,整车中有45%零部件来自TPP成员国就可以享受出口免关税待遇。

瓜哈尔多在最后的记者会上说,墨方与美加日就汽车原产地规则达成了“一个非常平衡”的解决方案,将使得墨西哥在亚太及拉丁美洲两个地区继续保持和开拓市场机会。这位墨西哥部长并未确认45%的原产地百分比标准,原因是在协议文本公布之前,TPP仍属机密。

21世纪经济报道记者获得的消息称,小汽车原产地百分比标准为45%,汽车零部件原产地百分比标准为35%-45%;这尚未得到官方的确认。这可能意味着,日本在此项谈判中获得了极为有利的结果。

墨西哥与加拿大此前一直在寻求高于60%的原产地百分比标准线。这是出于对日本的担心,日本从泰国和中国等非TPP谈判成员处进口大量零部件。而美加墨参加的《北美自由贸易协定》(NAFTA)对此设定的标准为62.5%。

同时,《华尔街日报》报道称,美国还将在25年内取消对进口日本汽车征收的2.5%的关税。但是由于日美两国小汽车及零部件的关税已经相对较低,且关税减让期过长,由此给日本带来的好处并不会太大。

另一方面,美国对包括皮卡和商用厢式货车在内的进口卡车征收25%的关税税率将继续实施30年。这表明,日本皮卡在获得更多美国市场准入上的努力归于失败。日本皮卡出口中有35%销往美国。

而美国可能并未在打破日本汽车市场非关税壁垒上获得多少突破。前美国东盟商会(US-ASEAN Business Council)经理科里根(John Corrigan)对21世纪经济报道记者说,虽然日本市场的汽车进口关税为零,但存在非关税壁垒,诸如日本经销网络的苛刻的准入条件,使得外资头疼万分;这是美国希望打破的。

奶业和药品专利:加拿大美国守底线

奶业问题的解决方案仍然模糊不清。

在5日的记者会上,新西兰贸易部长格罗瑟(Tim Groser)避谈是否取得了加拿大的市场准入机会,而是从产业经济角度称,奶业市场准入的谈判结果,能够让新西兰和澳大利亚等奶产品出口国更好的免受市场波动的影响。

这可能预示着,新澳两国没能在加拿大市场获得理想的准入机会,而加拿大则成功保住了其国内庞大的农业保护体系。

加拿大从1970年代起就对包括牛奶和奶制品、鸡蛋和禽肉共三类农产品实行一整套保护政策。不同于他国的直接补贴,加拿大通过价格设定、供应管理和限制进口等三种手段,来保护其国内现今共1.3万名奶业、约3000名禽肉业和不到1000名鸡蛋业的农场从业者获得稳定的收入,免于外国竞争。

诸如加拿大奶酪每年的进口配额只有8%,而酸乳每年1%的进口配额则相当于加拿大人每人一匙的量。同时,鸡蛋进口最高征收168%的关税,鸡肉最高238%、奶酪246%、黄油则超过300%。

生物制药专利保护期的问题,也因涉及道德问题而被置于重重迷雾之中。数名癌症患者10月1日在亚特兰大谈判会场内外进行抗议称,延长昂贵的生物制药专利保护期与“杀人于无形”无异。

华盛顿专注知识产权的非政府组织KEI一直在介入TPP的谈判进程。KEI代表瑞思(Manon Ress)在亚特兰大对21世纪经济报道记者说,专利保护期的谈判是在“5+3”的模式下进行。

这一模式指5年的专利保护期,再加上3年的药品安全期;由于美国生物制药行业的优势遥遥领先,美方因此一度坚持12年的药品专利保护期,新药注册数据垄断期以及更严格的专利侵权惩罚。

而包括澳大利亚在内的其他国家则反对任何超过5年的出价。弗罗曼在记者会上说:“我们的目标就是要找到可比较的结果,来达到既鼓励新药创新又保障药品可负担的目的。”

协议审批流程:最快2017年生效执行

TPP部长级会议解决谈判难题之后,各国需要将协议文本正式化,制作12个谈判方的本国语言翻译版本,完成法律评估及校正。

这些文书工作仅是开始。对于弗罗曼而言,10月5日上午的记者会结束后,下午回到首都华盛顿,就已开始进入兜售协议的阶段。

美国总统奥巴马需要至少提前90天,向美国国会正式提出准备签署此项协议的动议。预计奥巴马将在10月12日开始的这一周向国会表明这项意图。在之后的三个月,协议文本将经受公众和国会的检查与辩论。

在最初的30天内,USTR贸易咨询委员会和国会议员等将成为最先看到协议正式文本的人。咨询委员会人员将在这一个月内就各自专业领域与协议中对应的部分,向国会与USTR提交评估报告。美国国际贸易委员会(USITC)也将需要在规定时间内,就协议对美国整体经济、具体分类产业、就业机会等的影响提交分析文件。

根据《贸易促进授权法》的要求,协议文本将在此至少90天流程中的后60天向普通民众公示。彼得森国际经济研究所(PIIE)预计,文本可能在10月底或者11月初公之于众。

公众支持率将是不可或缺的一环。根据皮尤研究中心(Pew Research Center)6月23日公布的对12个谈判方中的9个所做的民意调查,美国民众对TPP的支持率没有过半,为49%;反对率为29%。

其中,代际差异也十分明显。18-29岁的年轻人中有65%对TPP持肯定态度,30-49岁的支持率则降至49%,50岁以上则降至41%。

在上述至少为期90天的通知、检查、磋商和公示阶段结束后,总统奥巴马将可以在TPP协议上签字,并开始拟就立法草案。

与其他国家直接将国际协议纳入本国法律体系不同,美国需要专门就协议起草执行法案。执行草案的目的,是检查美国国内现行法律与TPP协议要求的不相符之处,并对国内法作出修改。

执行草案的起草没有时间限制。只有在将执行草案送进众议院预算委员会之后,奥巴马此前获得的“快轨”贸易谈判权才会生效。

彼得森国际经济研究所预计,执行草案可以最快在2016年初完成,在当年夏天之前由国会进行投票。由于此前发生过美韩自贸协议的先例,外界对TPP是否能够按照最快的时间表推进多有疑虑。

美韩自贸协议在2007年4月1日结束谈判,当年6月30日由总统签字;之后经历了重新谈判,在2010年12月获得新版本,最终在2011年10月通过国会投票。从结束谈判到国会通过,耗费4年多。

TPP的生效时间将在正式文本中得到规定。彼得森经济研究所称,只有在国会投票通过以及其他谈判方也顺利亮出绿灯之后才有可能生效;这个时间点最早可能在2017年。

亚太地缘经济竞赛升温

12个谈判方一直强调,TPP不仅是一个关税减免协议,更是一个为21世纪的亚洲设立高标准、高规则的协议。

贸易专家们预计,TPP的新成员将需要遵守此次设立的诸如汽车原产地规则、生物制药专利保护期、劳工和环境标准、国有企业竞争规则、投资条款等。

日本经济大臣甘利明在5日的记者会上说:“这些规则将适用于新加入的成员。”他举例说,TPP将废除诸如要求外国投资者在投资时进行技术转让的运营条件;“换句话说,如果中国想加入,那就不能再施加这样的要求了。”

“如果中国确实想加入,那么最好现在就应该开始考虑如何适应这些规则,比如生物制药专利保护期。”华盛顿智库卡托研究所(CATO)贸易政策研究员莱斯特(Simon Lester)对21世纪经济报道记者说。

乔治·华盛顿大学艾略特国际事务学院中国政策项目主任沈大伟(David Shambaugh)10月8日回答21世纪经济报道记者提问时表示:“就像WTO使得中国转型升级一样,TPP也正是中国所需要的。”

TPP谈判的完成,也将对现有国际贸易格局产生影响。欧洲政治经济学研究中心(ECIPE)主任牧山浩石(Hosuk Lee-Makiyama)对21世纪经济报道记者说,TPP会迫使德国、印度和中国联合行动。

他表示,德国将失去他们在东盟、日本、澳大利亚和新西兰的市场份额;中国将为保住与亚洲邻居们的贸易而付出高昂代价。

作为一个庞大的、具有竞争力的经济集合体,TPP足以给欧洲负面影响。ECIPE的研究说,美国经济增长每从TPP中收获一美元,欧盟就会损失1.03美元。

这家欧盟智库的研究表示,TPP还将对欧盟与TPP成员间现存的自贸协议承受压力,诸如欧盟-墨西哥、欧盟-智利等FTA还都是10多年前签订的老式协议。

“围绕亚太地区的地缘经济竞赛正在上演,而且已经公开化了。”牧山浩石对21世纪经济报道记者说。

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发布时间:2017-11-18 14:59

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